Diario Constitucional publica una nueva columna de Diego Galleguillos: "Más allá de la Muñeca Bielorrusa: una oportunidad para el compliance público"

Más allá de la "Muñeca Bielorrusa": una oportunidad para el compliance público 

Por: Diego Galleguillos, abogado de Ovalle / Consejeros Legales.

En marzo de 2021, Codelco adjudicó al Consorcio Belaz Movitec —alianza entre la empresa chilena Movitec S.A. y la estatal bielorrusa BelAZ— un contrato de más de 200 millones de dólares para la ejecución de obras de movimiento de tierra y construcción de caminos en el proyecto estructural Rajo Inca, destinado a extender la vida útil de la División Salvador.

En enero de 2023, la estatal resolvió terminar anticipadamente el contrato, citando graves retrasos atribuibles al consorcio, además de un accidente laboral mortal ocurrido durante su ejecución, por lo que procedió a hacer efectivas las boletas de garantía. Frente a ello, el consorcio interpuso un recurso de protección ante la Corte de Apelaciones de Copiapó, el que fue rechazado por la existencia de un proceso arbitral pendiente.

No obstante, en una sentencia muy cuestionada (rol 141-421-2023), la Tercera Sala de la Corte Suprema -presidida por la ex ministra Ángela Vivanco- revocó el referido fallo ordenando la restitución de los fondos ejecutados a favor del consorcio.

La posterior filtración de conversaciones entre la ex ministra Vivanco y el abogado Luis Hermosilla, así como los indicios de pagos triangulados desde la firma de abogados representantes del consorcio hacia su entorno, detonaron una investigación penal por posibles delitos de cohecho, tráfico de influencias y lavado de activos.

NO SE TRATA DE UN CASO AISLADO

La integridad, la transparencia y la probidad son pilares esenciales para la legitimidad del Estado y para la confianza ciudadana en la administración pública. Sin embargo, esa confianza ha sido sistemáticamente erosionada por escándalos de corrupción que afectan a diversos niveles de la institucionalidad chilena, tanto en el sector público como en el privado.

Al reciente caso que hoy conocemos como "la muñeca bielorrusa" y que ha sacudido a la Corte Suprema y el Poder Judicial, se suman otros episodios que han tensionado también a otros poderes del Estado, como aquéllos derivados de financiamiento irregular de campañas políticas, la falta de control respecto a aportes públicos a fundaciones, tráfico de influencias para obtener decisiones favorables, desfalcos en entidades castrenses, desviación de recursos desde municipalidades o, incluso, vínculos de entidades alcaldicias con delitos graves como el narcotráfico, todo lo cual evidencia la precariedad institucional en temas de control de gastos.

Este escándalo, lejos de ser un hecho aislado, podría ser la oportunidad para preguntarnos: ¿es momento de institucionalizar, en todos los órganos del Estado, los mecanismos de integridad y prevención que tan buenos resultados han dado en el sector privado?

LA CRISIS COMO UNA OPORTUNIDAD PARA EL COMPLIANCE PÚBLICO

En Chile, la discusión en torno a integridad siempre surge como respuesta a casos de corrupción (pública o privada) que llegan a la opinión pública. Es así como, en 1994, se creó la Comisión Nacional de Ética Pública, tras el fraude en CODELCO destapado en enero de ese año; la incorporación a la legislación -en 1999- del principio de probidad, y que en 2005 se elevó a rango constitucional, con gran incidencia del caso MOP-GATE o el caso “Coimas”. Es más, en parte gracias a esos escándalos, se produjo un importante acuerdo político del que provienen importantes regulaciones como las leyes N° 19.880 y N° 19.886. Luego, tras el caso Chile Deportes, se crea la Comisión por el Fortalecimiento de la Transparencia y la Probidad Pública; y durante el año 2015, como consecuencia de los casos del financiamiento irregular a la política y conflictos de interés, se creó la Comisión Anticorrupción. Luego, en 2016, se publicó la Ley N° 20.880 sobre probidad, en la cual se regularon las declaraciones de patrimonio e interés y el fortalecimiento de la probidad en la función pública.

Finalmente, a propósito del denominado caso convenios, la Contraloría General de la República (CGR) emitió su Dictamen Nº 370752 del 20 de julio de 2023, mediante el cual señala una serie de recomendaciones y entrega directrices relacionadas con riesgos de corrupción en materia de compras públicas, destacando la exigencia respecto de que estas cláusulas, denominadas como “Pacto de Integridad”, se incluyeran como criterio de evaluación, exigiendo a los oferentes contar con un programa de integridad que sea conocido por su personal.

Por otra parte, el sector privado, íntimamente vinculado en sus actividades con la Administración Pública, tampoco se encuentra ajeno a esta problemática. En este sentido, desde la entrada en vigencia de la Ley N° 21.595 sobre Delitos Económicos, que amplió de manera significativa el catálogo de ilícitos aplicables a personas jurídicas, ha intensificado la necesidad de que las empresas adopten sistemas robustos de prevención y control interno.

Actualmente, en el mundo empresarial es muy común hablar de Modelos de Prevención de Delitos, Planes o Programas de Cumplimiento Normativo; sin embargo, en el sector público, la adopción generalizada de estas prácticas sigue siendo una deuda pendiente.

Por su parte, la Dirección Nacional del Servicio Civil, en el año 2021, determinó que existían 76 servicios con estructura de integridad y 12 con estructura de integridad en proceso[1]. Pese a esto, en la ENIP se destaca una preocupación en torno a que los sistemas de integridad y los códigos de ética correspondan a instrumentos que sólo constan en un documento sin aplicación.

La adaptación de estos instrumentos al ámbito público, con sus propias particularidades administrativas, plantea desafíos importantes, pero quizá sea precisamente este momento de abordarlos de manera decidida y avanzar hacia la adopción de una institucionalidad de compliance público.

En este contexto, destaca el “Proyecto de ley de Integridad Municipal” que establece que las municipalidades deberán contar con un plan de integridad aprobado por el Concejo Municipal y que contenga instrumentos de gestión, como un manual de prevención de delitos, una matriz de riesgo de integridad, canal de denuncias, entre otros.

LA NECESARIA COMPATIBILIZACIÓN ENTRE EL COMPLIANCE Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO

Los Órganos del Estado están sometidos al principio constitucional de juridicidad, por lo que todas sus actuaciones deben ceñirse al ordenamiento jurídico, y las competencias o atribuciones de cada uno están fijadas por ley; pero por otro lado, los programas de cumplimiento normativo o de Compliance corresponden eminentemente a sistemas de autorregulación voluntaria que adoptan las organizaciones, en las cuales incluso se adoptan compromisos con normas no vinculantes jurídicamente (soft law), como es el caso de los códigos de ética, directrices o estándares internacionales.

He aquí un punto de eventual tensión, ya que el principio de legalidad impone límites claros sobre la actuación de los funcionarios y organismos del Estado, mientras que el Compliance introduce normas que no necesariamente están codificadas en leyes o normas formales. Por otro lado, el cumplimiento normativo en el sector público podría parecer redundante, ya que se presupone que los organismos públicos están obligados a cumplir las leyes por defecto.[2] 

Sin embargo, en la práctica, las disposiciones administrativas generalmente no especifican en detalle cómo se debe ejercer la función pública, debiendo acudir a ciertos principios que orienten su actuar. En este sentido, se debe recalcar la importancia del principio de probidad consagrado ampliamente en nuestro ordenamiento jurídico, entre otros, en el artículo 8° de la CPR y artículo 13 de la LOCBGAE, además de diversos cuerpos normativos como la Ley 19.652 sobre probidad administrativa y la Ley 20.880 que regula la probidad en la función pública, entre otros.

Lo anterior debe interpretarse necesariamente en relación con los principios de eficacia y eficiencia administrativa que exigen un correcto funcionamiento y resultados óptimos respecto de los objetivos de la administración, entre los cuales se debe considerar el cumplimiento al principio de la probidad administrativa.  

En efecto, el artículo 52 de la LOCBGAE mandata a las autoridades de la Administración del Estado a dar estricto cumplimiento al principio de probidad, siendo éstas quiénes deben preocuparse por la aplicación oportuna de medidas de control y fiscalización en el cumplimiento de las obligaciones del respectivo servicio que lideran, cuestión que ha sido recogida por la Contraloría General de la Republica en Dictámenes N° 13.183/2006 y N° 58.556/2005, considerando que el jefe superior del servicio que corresponda está llamado a encargarse por el cumplimiento de las disposiciones reglamentarias y legales, además de ejercer un control jerárquico sobre el funcionamiento del servicio.

En este sentido, si bien el Derecho Administrativo ya dispone de mecanismos de control y principios que orientan la conducta de los funcionarios, resulta pertinente explorar cómo los modelos de compliance pueden integrarse como herramientas complementarias que no reemplazan, sino que refuerzan y operacionalizan estos deberes preexistentes.

Esta idea se ha reforzado a propósito de la publicación de la Estrategia Nacional de Integridad Pública (ENIP) que, en su eje de función pública profundiza señalando que, para la correcta consecución de sus fines la actividad pública “requiere de un diseño institucional adecuado y un ecosistema orgánico que cuente con la capacidad de afrontar sistemáticamente y de forma proactiva las faltas a la integridad.”[3] En este sentido, destaca como mecanismos para fortalecer una cultura de integridad, los sistemas de integridad, los códigos de ética y las capacitaciones.

No obstante, la incorporación de estas herramientas enfrentará el desafío de compatibilizarse con la rigidez propia de la normativa pública. Por ejemplo, ¿cómo asegurar la independencia funcional de los encargados de cumplimiento respecto de las jerarquías administrativas?, ¿cómo adaptar las estructuras normativas existentes, como el estatuto administrativo, para permitir la implementación de estas nuevas funciones y responsabilidades? Además, subsiste la interrogante sobre la forma en que procedimientos disciplinarios clásicos, como los sumarios administrativos, podrían articularse o complementarse con mecanismos propios del compliance, como las investigaciones internas o los canales de denuncia.

Así las cosas, será necesario armonizar el marco jurídico administrativo, dado que el cumplimiento normativo en el sector público no debe interpretarse como una simple extensión de las obligaciones legales propias de la administración, sino como una herramienta que complementa y refuerza los principios de probidad y transparencia.

Lo anterior, pues los Programas de Cumplimiento Normativo implementados adecuadamente, tienen el potencial de convertirse en una herramienta significativa para fortalecer la integridad y la transparencia. Sin embargo, su efectividad no depende únicamente de su adopción, sino de la calidad y profundidad de su implementación.

El enorme desafío del Compliance es adaptarse a las particularidades del sector público, considerando las dificultades específicas que enfrenta, como la rigidez institucional, la estructura administrativa y la necesidad de garantizar los principios fundamentales en todas sus actuaciones.     

[1] Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia (2023, p. 62).

[2] García Machmar, W., & Sarmiento Ramírez, C. (2024, abril 16). Compliance en el derecho administrativo. El Mercurio.

[3] Comisión Asesora Presidencial para la Integridad Pública y Transparencia. (2023). Estrategia Nacional de Integridad Pública. Ministerio Secretaría General de la Presidencia. Santiago, Chile. 

Columna publicada en el Diario Constitucional, miércoles 26 de noviembre de 2025.